以问责政府为导向的国家审计制度研究(3)

政府的经济责任是通过财政责任来体现的，外延可以扩展到除公共资金使用的管理责任之外的经济政策、社会福利、就业状况与经济增长等领域。这种经济责任是指政府在法定的社会经济发展目标下的应有的作为。由于政府作为一个权力中心拥有众多资源分配权，而经济资源又是特别重要的资源，因而，评价政府的经济责任往往成为社会各方面都极为关注的事项。

（三）问责政府的权力构架分析

依据前述分析，在国家治理的委托代理链中，政府处在一个执行层级；不可能指望政府自己向自己问责，更不能企求政府的下级向上级问责。因此，问责政府的权力指向只有向下才会有效。

立法机构应当是问责政府的最理想机构。按照洛克的分析，“在一切场合，只要政府存在，立法权是最高的权力，因为谁能够对另一个人订定法律就必须是在他之上。”国家在配置公共权力资源时，授权立法机构代表公意对政府行政绩效进行考核。质询政府、追究责任、决定聘任是立法机构的固有权力；依靠立法机构问责政府是一条有效路径。问题的另一面是，司法机构固然对政府违法行为拥有追究法律责任的权力，但它问责时间上的滞后性、问责内容的局限性和对象的特定性，都使其不可能成为理想的问责主体。

在政府体系的内部，也可以建立一种问责制度；这种问责是按行政级次对下的一种问责。问责制度与授权制度相关，也与对代理人控制的要求有关，这就是为什么应当被问责的行政机构在有时并未被问责的一个重要原因。显然，由政府实行的对下级问责的制度一般主要适用于中央集权制的政治背景下，这种问责比起对政府的外部问责而言，将可能存在较多的效率损失：在官员任命制的产生机制下，相邻行政级次官员的复杂关系可能影响问责的独立性。因而，内部问责不如外部问责有效。

二、问责政府：国家审计制度建设的基本命题

国家审计是一种维护公共利益的政治工具；它在复杂的政治权力结构中，以政治立场与视角监督政府的财政行为；作为一种制度安排，它可以有效地矫正 “政府失灵”行为（冯均科，2003）。正是因为存在这样一个审计参与国家治理的政治基础（欢迎访问零二七范文网/faNwEn/lwzxx，范文大全），才可能导引出国家审计问责政府的基本命题。可以设想，未来国家审计制度的建设，必须考虑问责政府的发展方向。

（一）责任政府与审计责任的思辩

基于对国家治理的委托代理关系的分析，可以看到政府作为代理人事实上既是一个权力中心，也是一个责任中心。正如罗伯特。丹哈特所言：责任不但重要，而且实际上是公共服务的核心，存在于“明确的、等级制的指令链中，不间断地直达机构的政治领导人，直至总统、国会和广大公众”（Appleby， 1952）。这种配置的意义是，以责任约束可能无限扩张的权力。对政府进行制衡，可以从内部与外部两个方面展开：内部约束机制是以责任作为自律手段，外部约束机制是以法律作为监督工具，两者都与责任有关。责任政府是对人民负责的政府，必然是讲自律的政府，因而，建立责任政府是政府努力的方向。“国家审计是国家治理的工具。”（李金华，2004）在运用这个工具时，李金华审计长强调“明确责任，进而落实责任，是国家治理的关键所在。”因为“如果政府的责任不能清晰界定，那么错位、越位和不到位的情况就会不断发生”；如果政府的责任不能落实，“不受制约的分配权，必将让资源自动流向对分配者最有利的方向。”进而他指出：“国家审计关注责任，但我们无法强制要求谁去承担责任。我们只能坚持一条：让应该进一步追究责任的事诉诸公众，让阳光和社会为问责导航。”从上述可以看出，审计在国家治理中，应当监督政府的经济责任履行情况，对政府权力进行制衡。

在现实中，对政府有关责任进行审计的案例已经很多。我国以财政审计为基础的政府经济责任审计和以地方政府行政负责人经济责任审计为基础的领导干部经济责任审计，属此范畴；2004年7月更名后的美国总审计局（GAO），其“首要任务是提高联邦政府的绩效，保证联邦政府尽到对议会和美国公众的责任 ”，GAO“除了实施各类审计、评估和调查外，还发布一系列的政府绩效和责任报告”（马丽丽，2004）。其他一些国家，无论是传统的财政审计还是现代的绩效审计，都不同程度涉及到了政府及其部门的责任评价问题。从审计的本质出发，结合审计制度安排的实际，有理由说审计有责任对政府有关责任进行监督。

（二）问责政府是民主社会国家审计的天职

纵观各国的国家审计制度，可以找出许多具体差异。制度选择是不同利益集团利益协调之后均衡的结果，对其改变会遇到许多困难。这意味着人们应对各国审计制度的差别持宽容态度。即便是某些国家不去考虑问责政府问题，也并不能否定问责政府这一制度导向的合理性。

向政府问责，本来是一件十分普通的事情。立法机构的特殊地位决定了它能够向政府问责；弹劾、罢免政府负责人的事例在现实中多不胜数。当然，这必须建立在立法机构拥有理想化法律地位尤其是实际控制权的状态下。不过，在以计划经济为基础形成了中央集权制的国家，强势的政府可能在事实上具有影响立法机构的力量，这致使问责政府成为幻想。如果从计划经济向市场经济进行体制转型，那么，问责政府也将面临诸多困难。显然，在立法机构权力到位的情况下，问责政府是一种常见的现象。

在传统的财政审计中，已经包含着问责政府的制度安排。对违法事项、错误与舞弊的处理、处罚意见或建议中，往往涉及到政府或其部门特别是个人，问责的行为凸显出来。问责包括十分宽泛的含义，可以理解为追究相关责任。沿着这个思路，问责可以是：认定当事人的责任，分配相关当事人的责任，提出处理、处罚建议或决定。问责政府在某种程度上是一个政治过程，审计能问责到什么程度取决于法律授权与审计体制的结构；依据审计的特性看，外勤工作可以为问责提供可靠的证据，授权问责也不可能存在滥用权力问题。对“行政模式”下的审计而言，问责政府在“同级审”的情况下存在较大阻力；即便是对政府同级部门的问责，也有一定困难。很明显，审计的独立性越高，越易于向政府问责。